ชัชวาล อรวงศ์ศุภทัต

ผู้เขียน : ชัชวาล อรวงศ์ศุภทัต

อัพเดท: 08 ก.พ. 2009 10.19 น. บทความนี้มีผู้ชม: 10191 ครั้ง

"ว่าด้วยประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคล"
Academic Contribution
โดยชัชวาลย์ ทัตศิวัช
นักศึกษาปริญญาเอกรัฐประศาสนศาสตรดุษฎีบัณฑิต

ความเรียงอย่างยาว แบ่งออกเป็นหลายตอนในเรื่อง "ว่าด้วยประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคล"นี้ เป็นส่สนหนึ่งของการค้นคว้าเพื่อทบทวนวรรณกรรมของผู้เขียน ภายใต้จุดม่งหมายในเชิงการนำเสนอองค์ความรู้ทางวิชาการ และแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ในเรื่องประสิทธิผลการบริหารทรัยยากรบุคคลจากท่านผู้รู้ที่ได้แวะเวียนผ่านเข้ามา


ความสำคัญของประสิทธิผลการบริหารทรัพยากรบุคคล

ในสังคมโลกาภิวัตน์ที่ระบบการเมือง สังคมและเศรษฐกิจ เชื่อมโยงร้อยรัดถึงกันทั่วทั้งโลก โดยแรงส่งของความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสารสนเทศ ได้ก่อร่างสร้างให้สังคมยุคใหม่ให้ก้าวเข้าสู่ยุคแห่งสังคมฐานความรู้ (Knowledge-based Society) อันได้รับอิทธิพลจากการแผ่ขยายของโลกาภิวัตน์และการเปลี่ยนแปลงอย่างมีพลวัตของโลก ซึ่งส่งผลอย่างยิ่งไม่เพียงแต่ต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในวงกว้างและรวดเร็ว (สุพจน์ ทรายแก้ว, 2545: 39;) หากยังส่งกระทบต่อการปรับตัวและการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ รวมถึงวิธีการปฏิบัติงานของระบบราชการในลักษณะที่ต้องเปิดสู่สาธารณะด้วยการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในภาครัฐมากขึ้น (ชัชวาลย์ ทัตศิวัช, 2550ข) ในขณะที่ข้าราชการเองก็จำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบทบาทและศักยภาพความสามารถหรือที่เราเรียกกันว่า สมรรถนะให้สูงขึ้นเพื่อรองรับกระบวนทัศน์และระบบการทำงานที่ก้าวหน้ามากขึ้นเป็นลำดับ และในอัตราเร่งที่มากขึ้นกว่าเดิมหากเทียบกับการบริหารงานภาครัฐในยุคก่อนหน้า

ในโลกยุคสหัสวรรษใหม่ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วด้วยตัวเร่งความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสารสนเทศ และความเชื่อมโยงกันอย่างซับซ้อนของความรู้ในลักษณะสังคมเครือข่าย (globally networked society) ความเร็ว (speed) เครือข่าย (network) และความรู้ (knowledge) ได้กลายเป็นทรัพยากรที่มิใช่สิ่งกายภาพ (physical) อันทรงคุณค่าต่อความสำเร็จขององค์การ โดยไม่เจาะจงประเภท นอกเหนือไปจาก 3 สิ่งที่สำคัญดังกล่าวแล้ว ขีดความสามารถขององค์การ (organizational capability) หรือสมรรถนะของบุคคล (personal competency) ยังเป็นทรัพยากรที่มิอาจจับต้องและมองไม่เห็น (intangible & invisible resource) ที่มีคุณค่าและเสริมพลังของทรัพยากรอื่นที่เหลือ ซึ่งในระบบทุนนิยมสารสนเทศที่ให้ความสำคัญกับทุนมนุษย์ (human capital) เช่นปัจจุบัน และในแนวโน้มแห่งคาบเวลาอันใกล้นี้ ยังดูจะเป็นสิ่งที่ขับเคลื่อนการพัฒนาองค์การที่ทรงพลังอย่างยิ่ง และยังเป็นส่วนเสริมสำคัญของทรัพยากรพื้นฐานของเศรษฐกิจอื่น ๆ อันได้แก่ทรัพยากรธรรมชาติ เครื่องจักรและเงินทุน ให้ได้รับการนำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดอรรถประโยชน์สูงสุด (maximum utilization) เช่นที่ Verna Allee (2003 อ้างถึงในสมบัติ กุสุมาวลี, 2547) ผู้เขียนหนังสือเรื่อง “The Future of Knowledge” ได้เคยตั้งข้อสังเกคไว้อย่างน่าสนใจว่าระบบทุนนิยมกำลังขับเคลื่อนจากยุคทุนนิยมอุตสาหกรรม (industrial capitalism) มาเป็นสังคมยุคทุนนิยมความรู้ (knowledge capitalism) อันเป็นยุคที่แนวคิดและแนวทางการบริฟหารจัดการแบบอุตสาหกรรมแบบเก่า เช่น Taylorism หรือ Weberianism เป็นต้น ได้วิวัฒนาการมาจนถึงจุดตีบตัน เนื่องจากกลุ่มทฤษฎีภายใต้ฐานคิดดั้งเดิมนั้น ไม่สามารถนำมาใช้เพื่อการจัดการองค์การ โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากรมนุษย์ในยุคปัจจุบันได้อย่างมีประสิทธิผลอีกต่อไป ในขณะที่โลกยุคใหม่ ผลักดันให้องค์การที่ต้องการแสวงหาความอยู่รอดและแข่งขันได้จำเป็นต้องมีทั้งสมรรถนะขององค์การและสมรรถนะของบุคลากรที่ทำงานตอบสนองต่อการบรรลุเป้าหมายองค์การ ความคิดสร้างสรรค์ และการสร้างสรรค์สิ่งแปลกใหม่ที่เรียกว่า นวัตกรรม (innovation)

เมื่อพิจารณาแนวทางการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานภาครัฐไทยในช่วงนับจากต้นทศวรรษปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา นั้น พบว่า ภาคราชการไทยได้มีความพยายามในการสรรหาวิธีการบริหารราชการเชิงกลยุทธ์ที่มุ่งเป้าหมายงานภาครัฐมากขึ้น โดยมีการกำหนดทิศทาง และเป้าหมายพันธกิจที่ส่วนราชการต้องการให้ชัดเจน และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ระดับชาติ รวมทั้งกำหนดวิธีการวัดและประเมินผลเพื่อให้สามารถติดตามผลการดำเนินงาน และวัดระดับความสำเร็จตามเป้าหมายได้อย่างชัดเจน ได้สารสนเทศที่ระบุจุดแข็งจุดอ่อนเพื่อการปรับปรุงและพัฒนายุทธศาสตร์ให้องค์กรไปสู่ทิศทางที่ต้องการได้ โดยในการปฏิบัติงานจะมุ่งเน้นการทำงานร่วมกันเป็นทีม เน้นการทำงานตามพันธกิจ และสร้างเครือข่ายการทำงานระหว่างองค์กรเพื่อร่วมกันผลักดันให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายยุทธศาสตร์ อย่างไรก็ดี การให้ความสำคัญกับการพัฒนาระบบราชการไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมา นับได้ว่ามีจุดเน้นในมิติประสิทธิภาพ ค่านิยมและวัฒนธรรมการทำงานของบุคลากรภาครัฐไม่มากน้อย รัฐบาลหลายสมัยในช่วงหลังปี พ.ศ.2540 เช่นรัฐบาลสมัยนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 กำหนดหลักการบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมที่ดี 6 ประการ คือ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า เพื่อให้ทุกภาคส่วนของสังคมร่วมกันพัฒนาประเทศภายใต้หลักทั้ง 6 ประการดังกล่าว โดยเฉพาะภายใต้บทบาทหน้าที่สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หน่วยราชการบริหารงานบุคคลกลางของระบบราชการไทย ได้ระบุให้การปรับเปลี่ยนระบบบริหารงานบุคคล เป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารจัดการภาครัฐ ไปสู่รูปแบบการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management-NPM) ที่เน้นการทำงานโดยยึดผลลัพธ์ ความคุ้มค่า ความรับผิดชอบ และความสามารถตอบสนอง ความต้องการของสังคม และประชาชนผู้รับบริการ การปฏิรูประบบราชการให้ประสบความสำเร็จอย่างแท้จริง จึงต้องให้ความสำคัญที่การพัฒนาบุคลากร ทั้งนี้ โดยดำเนินการควบคู่ไปกับการพัฒนาด้านอื่นๆ เช่น ระบบ กฎระเบียบ และโครงสร้าง การเปลี่ยนแปลงระบบบริหารภาครัฐ ดังกล่าวข้างต้น จึงส่งผลให้ส่วนราชการต่างๆ ต้องเร่งพัฒนาข้าราชการให้มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากความจริงที่ว่าความสำเร็จขององค์กรจะอยู่ที่ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของบุคลากรในองค์กร (สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ, 2543) ในรัฐบาลสมัยพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เพื่อกำหนดให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมาย 7 ประการ ได้แก่
(1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
(2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจภาครัฐ
(3) มีประสิทธิภาพ และเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
(4) ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติเกินความจำเป็น
(5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
(6) ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความต้องการ และ
(7) มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ

หลักการที่ได้กล่าวไปนี้ กลายมาเป็นแนวทางที่สำคัญในยุคปัจจุบันที่ภาคราชการ จะต้องบริหารราชการให้บรรลุอย่างได้ผล โดยมีข้อกำหนดให้ส่วนราชการระดับกรม และจังหวัดทั้งหมดจัดทำคำรับรองการพัฒนาการปฏิบัติราชการ และเข้าร่วมในระบบการประเมินผลเพื่อรับสิ่งจูงใจ ซึ่งเป็นไปตามกรอบการประเมินผลการพัฒนาการปฏิบัติราชการ 4 มิติ คือมิติด้านประสิทธิผลตามพันธกิจ มิติด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการ มิติด้านคุณภาพการให้บริการ และมิติด้านการพัฒนาองค์กร (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2547) กรอบและแนวทางการบริหารทรัพยากรบุคคลแนวใหม่ในภาครัฐได้ดำเนินไปตามหลักการบริหารทรัพยากรบุคคลเชิงกลยุทธ์ที่สำคัญ 4 ประการคือ หลักการบริหารทุนมนุษย์ หลักการกระจายอำนาจ หลักความรับผิดชอบร่วม หลักคุณธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากแนวคิดการบริหารทุนมนุษย์ (human capital management) ที่ให้ความสำคัญกับการทำให้ทรัพยากรบุคคลสร้างคุณค่า (value creation) ให้กับองค์กร และมีความพยายามที่จะวัดผลตอบแทนจากการลงทุนด้านทรัพยากรบุคคล ดังคำกล่าวของ David (2001 อ้างใน สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2547) ที่ว่าหากไม่สามารถวัดประเมินทรัพยากรบุคคลได้ก็จะไม่สามารถบริหารทรัพยากรบุคคลให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อองค์กรได้

นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2547) ยังได้กำหนดแนวทางการพัฒนาสมรรถนะการบริหารทรัพยากรบุคคลในราชการพลเรือน ซึ่งเป็นการส่งเสริมสนับสนุนให้ส่วนราชการบริหารทรัพยากรบุคคลตามกรอบมาตรฐานความสำเร็จด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล (standard for success) เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อความสำเร็จของส่วนราชการ ข้าราชการได้รับการปฏิบัติที่เป็นธรรมตามหลักคุณธรรม มีความพร้อมรับผิดในการตัดสินใจด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล เกิดการเรียนรู้และพัฒนาอย่างต่อเนื่องเพื่อยกระดับความสำเร็จของส่วนราชการโดยมาตรฐานความสำเร็จของการบริหารทรัพยากรบุคคลในส่วนราชการนั้นเป็นผลที่เกิดจากการบริหารราชการด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล ซึ่งเป็นเป้าหมายสุดท้ายที่ส่วนราชการต้องบรรลุจึงได้กำหนดกรอบมาตรฐานความสำเร็จไว้ 5 ด้าน ประกอบด้วย

มิติด้านความสอดคล้องเชิงยุทธศาสตร์
มิติด้านประสิทธิภาพของการบริหารทรัพยากรบุคคล
มิติด้านประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคล
มิติด้านความพร้อมรับผิดด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล และ
มิติด้านคุณภาพชีวิตและความสมดุลระหว่างชีวิตกับการทำงาน

กรอบมาตรฐานความสำเร็จด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลในความเชื่อมโยงระหว่างการพัฒนาสมรรถนะการบริหารทรัพยากรบุคคลกับเป้าหมายการบริหารราชการ ซึ่งเป็นไปตามหลักการบริหารทรัพยากรบุคคลเชิงกลยุทธ์ที่สอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูประบบบริหารจัดการภาครัฐซึ่งเน้นการทำงานโดยยึดผลลัพธ์ ความคุ้มค่า ความรับผิดชอบ ตอบสนองความต้องการของสังคมและประชาชนผู้รับบริการเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับคุณภาพข้าราชการ ส่งเสริมให้ข้าราชการพัฒนาและใช้สมรรถนะอย่างสัมฤทธิ์ผล การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวหากได้สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญในแง่ปัจจัยกำหนดความสำเร็จของการบริหารงานภาครัฐที่นอกจากจะมุ่งเน้นในเรื่องของการปรับปรุงในเชิงโครงสร้างของระบบราชการแล้ว ยังไม่อาจละเลยความสำคัญของทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งเป็นกลไกการดำเนินงาน (apparatus) ที่สำคัญยิ่ง กล่าวจากแง่นี้ การบริหารงานบุคคลของภาครัฐเอง จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการปรับปรุงและให้ความสำคัญในฐานะที่เป็นส่วนสำคัญต่อความสำเร็จ (critical success factor) ของการปฏิรูประบบราชการ ดังปรากฎเป็นหลักการและเหตุผลของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนฉบับใหม่ พ.ศ.2551 ซึ่งเป็นกฎหมายหลัก และเป็นหัวใจสำคัญของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่คำนึงถึงหลักคุณธรรม หลักสมรรถนะ หลักผลงาน หลักการกระจายอำนาจและความรับผิดชอบ และหลักความสมดุลระหว่างคุณภาพชีวิตและการทำงาน ตัวอย่างของการปรับระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของไทยที่เริ่มต้นดำเนินการมาแล้ว สืบเนื่องมาจนปัจจุบันได้แก่ การนำแนวคิดเรื่องสมรรถนะมาใช้ในการบริหารงานทรัพยากรบุคคลเชื่อว่าจะทำให้การบริหารทรัพยากรบุคคลมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นไม่ว่าจะเป็นในเรื่องการคัดเลือก การพัฒนาและการบริหารผลงาน สมรรถนะ เป็นแนวคิดที่มิได้เน้นเพียงเรื่องการวัดความถนัดและความรู้เฉพาะในงานเท่านั้น หากแต่ยังประกอบไปด้วยคุณค่าในเชิงนามธรรมได้แก่ ค่านิยม ทัศนคติ บุคลิกภาพสิ่งเหล่านี้ ประกอบกันขึ้นเป็นรากฐานแห่งพฤติกรรมการทำงานของบุคคลที่องค์การจะให้ความสำคัญกับการพัฒนา ในภาคเอกชน การปรับใช้แนวคิดเรื่องสมรรถนะได้รับการนำมาใช้อย่างกว้างขวางในกิจกรรมการบริหารและการพัฒนาทรัพยากรบุคคล เช่นการสรรหาและคัดเลือกบุคลากรเพื่อเข้าทำงาน การฝึกอบรมและพัฒนา รวมทั้งการบริหารผลการปฏิบัติงาน ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับการประเมินผลการปฏิบัติงาน และการจ่ายค่าตอบแทนซึ่งเดิมอาจเน้นเพียงผลงานที่บุคคลสามารถผลิตได้ การให้ความสำคัญกับพฤติกรรมการทำงานโดยมีการประเมินพฤติกรรมในการทำงาน และจ่ายค่าตอบแทนให้สัมพันธ์กันกับพฤติกรรมในการทำงานแทนที่จะเน้นที่ผลงานเพียงอย่างเดียวจะทำให้บุคคลมีพฤติกรรมที่พึงประสงค์เพิ่มขึ้น และเชื่อว่า หากแนวคิดเรื่องสมรรถนะนี้ ได้รับการนำมาประยุกต์ใช้กับระบบราชการอย่างจริงจัง ก็เป็นที่น่าเชื่อว่าจะเป็นส่วนที่ช่วยให้องค์การภาครัฐสามารถสร้างสรรค์และพัฒนาข้าราชการยุคใหม่ มีพฤติกรรมการทำงานในแบบที่องค์การกำหนดและสามารถทำหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทำให้หน่วยงานของรัฐบรรลุวัตถุประสงค์คือการทำให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชน การพัฒนาสมรรถนะการบริหารทรัพยากรบุคคลแนวใหม่ จึงเป็นแนวคิดที่มีการนำสมรรถนะมาใช้ในการบริหารผลงานข้าราชการโดยถือเป็นส่วนหนึ่งของผลงานที่คาดหวังจากข้าราชการ ในขณะเดียวกันก็ยังนำไปใช้ในการบริหารงานทรัพยากรบุคคลด้านอื่นๆ เช่น การสรรหา การคัดเลือก การบรรจุแต่งตั้ง การพัฒนา การกำหนดตำแหน่ง การให้คุณให้โทษ การเพิ่มประสิทธิภาพ และแรงจูงใจ และอื่นๆ จะดำเนินการโดยคำนึงถึงสมรรถนะเป็นสำคัญ (สีมา สีมานันท์, 2548; รัชนีวรรณ วนิชย์ถนอม, 2548) สมรรถนะ (competency) ซึ่งไม่อาจนับได้เลยว่าเป็นเรื่องใหม่ในแวดวงวิชาการและการบริหารทรัพยากรบุคคลของภาคเอกชน แต่ในระบบราชการไทยกลับนับว่าเป็นเรื่องใหม่อย่างยิ่ง (คณะทำงานโครงการสมรรถนะ สำนักงาน ก.พ., 2548) ปรากฎรูปธรรมของการนำระบบสมรรถนะ (competency) มาใช้ในระบบการบริหารงานภาครัฐไทย นับแต่มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2542 และได้รับการให้ความสำคัญจากการนำกรอบการบริหารงานบุคคลภาครัฐบนฐานสมรรถนะเข้ามาใช้ในบริบทของการปรับปรุงพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคลภาครัฐสมัยใหม่ พิจารณาได้จากสิ่งชี้บ่งที่สำคัญของแนวคิดในการนำเรื่องสมรรถนะมาใช้กับระบบบริหารภาครัฐไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมาและในปัจจุบันสามารถพิจารณาได้จากวิสัยทัศน์ระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ปีค.ศ.2020 ที่ระบุว่า “เพื่อสังคมไทยก้าวไกลประเทศไทยก้าวหน้า” โดยมุ่งปรับระบบบริหารทรัพยากรบุคคลในภาคราชการพลเรือน ให้สามารถรับใช้ประเทศชาติได้ดียิ่งขึ้น โดยที่ข้าราชการเต็มใจอุทิศตนและศักยภาพทั้งมวลของตนโดยมุ่งหวังให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และความเชื่อมั่นที่ว่าศักยภาพของตนเป็นสิ่งที่มีค่ายิ่งในภาครัฐ อีกทั้งศักยภาพนี้จะได้รับการส่งเสริมพัฒนาให้เป็นประโยชน์ยิ่งๆ ขึ้นไปโดยเน้นการให้ความสำคัญ ในการยึดมาตรฐานที่ดีเป็นหลัก (best practice) ยึดคุณภาพผลงาน และความเชื่อมโยงของงานกับวาระแห่งชาติ (quality of work and its relevance to government’s agenda) เน้นวัฒนธรรมองค์กรที่มุ่งบริการ (service culture) เน้นการจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน (pay for performance) เน้นความสามารถ (หรือหมายถึงสมรรถนะ (competency)-ผู้วิจัย) และทักษะสำคัญ (critical skill) รวมทั้งเน้นการบริหารค่าตอบแทนรวม (total compensation cost) (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2548) พิจารณาในเชิงลึกต่อไปจะเห็นได้ว่า การนำระบบสมรรถนะมาใช้ในระบบราชการไทย กล่าวได้ว่า เป็นสิ่งผูกติดมากับเรื่องการปรับปรุงระบบการจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทนการทำงานโดยยึดผลลัพธ์ ความคุ้มค่า ความรับผิดชอบและการตอบสนองต่อความต้องการของสังคมและประชาชนผู้รับบริการ โดยคาดหวังว่าจะเป็นระบบที่เป็นกลไกของประสิทธิภาพในการปรับปรุงคุณภาพข้าราชการ และส่งเสริมการพัฒนาข้าราชการให้สามารถใช้ความรู้ ทักษะความสามารถและพฤติกรรมการทำงานที่มุ่งความสำเร็จอย่างเหมาะสม เกิดผลสัมฤทธิ์ของการบริหารงานภาครัฐ ประกอบกับการปรับปรุงระบบการบริหารภาครัฐในมิติอื่นอันได้แก่ การจัดโครงสร้างองค์การ และการปรับปรุงระเบียบวิธีการปฏิบัติราชการ เป็นต้น

อย่างไรก็ดี ระบบสมรรถนะ เป็นแนวคิดในการบริหารงานด้านทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ซึ่งมุ่งเจาะจงในเรื่องการสรรหา คัดเลือก และการพัฒนาข้าราชการเพื่อให้สามารถสร้างผลิตภาพจากการปฏิบัติราชการ และสอดรับและส่งเสริมเกื้อกูลอย่างยิ่งกับแนวทางการบริหารราชการเชิงกลยุทธ์ที่ได้รับความสนใจนำมาใช้อย่างกว้างขวางในระบบราชการไทย เช่น การบริหารงานแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ และการบริหารงบประมาณตามระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ เป็นต้น

ในพื้นฐานของสภาวะการแข่งขันกันอย่างรุนแรงในเวทีโลก ที่มีการพัฒนาระบบการเมือง เศรษฐกิจการค้า เทคโนโลยี และระบบสารสนเทศอย่างรวดเร็ว ทำให้องค์กรต่างๆ ทั้งภาคราชการรัฐวิสาหกิจ และธุรกิจต้องปรับตัว และแสวงหาวิธีบริหารจัดการใหม่ๆ เข้ามาเพื่อให้องค์กรสามารถฝ่าฟันกับวิกฤติที่เผชิญอยู่ในปัจจุบัน และพร้อมรับการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตองค์กรที่จะอยู่รอดได้ภายใต้สภาวะที่มีการแข่งขันสูง และปัจจัยแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ต้องเป็นองค์กรที่มีการกำหนดทิศทาง และเป้าหมายขององค์กรที่ชัดเจน รู้เท่าทันถึงสภาพแวดล้อมภายใน และภายนอกขององค์กรเพื่อให้สามารถพัฒนาและยกระดับองค์กรจากสถานะปัจจุบันให้ไปถึงสถานะที่ต้องการในอนาคตได้ และในยุคที่เรามิอาจปฏิเสธที่จะยอมรับว่าทรัพยากรบุคคล เป็นสิ่งมีค่าสำคัญขององค์การ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน หรือองค์การที่ไม่แสวงหาผลกำไรก็ตาม ความท้าทายที่สำคัญกลับมิได้อยู่ที่ว่าเราจะบริหารงานบุคคลอย่างไรเพื่อให้บรรลุเป้าหมายขององค์การได้เท่านั้น หากแต่มีประเด็นที่น่าพิจารณาถึงบทบาทของการบริหารทรัพยากรบุคคลในฐานะที่ได้รับการว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ส่งผลต่อความอยู่รอดและความเจริญเติบโตขององค์การ

การเพิ่มขึ้นของบทบาทของงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล กล่าวได้ว่าเริ่มต้นและนำมาสู่ความสนใจอย่างแพร่หลายในสังคมวิชาการและการบริหารตะวันตกนับจากปลายคริสต์ทศวรรษที่ 1970 ต่อต้นทศวรรษที่ 1980 จากปรากฎการณ์ที่องค์การหลายแห่งประสบปัญหาความยากลำบากและสลับซับซ้อนจากอัตราดอกเบี้ยที่พุ่งสูงขึ้น การแข่งขันข้ามชาติที่เติบโตอย่างรุนแรง รวมทั้งความผันผวนของผลิตภาพที่ได้จากองค์การ อันนำมาสู่ข้อเรียกร้องให้องค์การได้กลับมาทบทวนความรับผิดชอบในขอบเขตหน้าที่เสียใหม่ ซึ่งงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลก็ไม่อาจหลีกเลี่ยงจากแนวโน้มประการนี้ได้ หลายองค์การในภาคเอกชน จึงได้เริ่มแสวงหาเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในการประเมินต้นทุนและผลตอบแทนจากกิจกรรมการบริหารทรัพยากรบุคคล ซึ่งโดยทั่วไปกิจกรรมเหล่านี้เป็นกิจกรรมเป็นกิจกรรมประเภทที่ไม่ได้ก่อให้เกิดผลผลิตกับองค์การ (Non-Productivity Activities) และยังผลให้ในรอบ 15 ปี นับจากช่วงต้นทศวรรษที่ 1980 ปรากฎข้อเรียกร้องให้งานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล ปรับบทบาทให้เป็นไปในแนวทางที่สามารถเพิ่มพูนมูลค่าให้แก่องค์การ หรือทำงานด้านกลยุทธ์มากกว่างานภาคปฏิบัติ และปรับบทบาทไปเป็นพันธมิตรทางธุรกิจต่อองค์การ(Strategic Corporate Partnership) จนกระทั่งปัจจุบัน ได้ปรากฎข้อตกลงที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางในบทบาทของงานการบริหารทรัพยากรบุคคลในฐานะพันธมิตรขององค์การ (Jamrog and Overholt, 2005: 3) แต่กระนั้น บทบาทในการเป็นพันธมิตรทางธุรกิจที่งานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลหันมาเน้นในเรื่องของการบริหารเชิงกลยุทธ์ ในทัศนะของนักวิชาการบางท่าน ก็ดูจะเป็นเพียงภาพที่พร่าเลือนเมื่อเทียบกับงานภาคปฏิบัติที่ยังคงความสำคัญในปัจจุบันและช่วงเวลาที่ผ่านมา งานของ Drinan (2002) และงานของ Lawler and Mohrman (2003) สะท้อนให้เห็นอย่างเด่นชัดถึงการที่ฝ่ายบริหารทรัพยากรบุคคล ยังก้าวไม่พ้นจากแนวปฏิบัติเดิมเข้าสู่การเป็นพันธมิตรทางธุรกิจดังที่ได้กล่าวไปแล้ว แม้ว่าผู้บริหารขององค์การจะต้องการให้ฝ่ายที่ทำงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลปรับบทบาทไปทำงานในเชิงกลยุทธ์มากขึ้นก็ตาม โดยผลจากการสำรวจของ Society for Human Resource Management เมื่อปีค.ศ.2002 พบว่า มีองค์การเพียงร้อยละ 34 ที่เป็นกลุ่มตัวอย่างของการสำรวจในประเทศแคนาดาเท่านั้นที่ยอมรับว่าฝ่ายบริหารทรัพยากรบุคคล เล่นบทบาทเป็นพันธมิตรทางธุรกิจกับองค์การอย่างเด่นชัด (Dranin, 2002)

นอกจากนี้ Lawler and Mohrman (2003) ยังได้เน้นถึงสภาพการณ์ที่ผ่านมาว่าองค์การมิได้ให้ความสำคัญต่อการจัดการประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคล และในขณะที่องค์การต่างป่าวประกาศว่าทรัพยากรบุคคลเป็นสิ่งที่สำคัญสูงยิ่งหรือสำคัญที่สุดเมื่อเทียบกับบรรดาทรัพยากรการผลิตประเภทอื่น ซึ่งตามกรอบทฤษฎีองค์การและทฤษฎีทางพฤติกรรมองค์การแล้ว เรื่องดังกล่าวนี้ คือเรื่องของประสิทธิผลองค์การ (Organizational Effectiveness) ซึ่งสะท้อนออกมาจากมิติของการบริหารทรัพยากรบุคคลอย่างที่ไม่อาจปฏิเสธได้ (Jamrog and Overholt, 2005: 4) ทัศนะเช่นนี้ สอดคล้องกับความสนใจในการศึกษาครั้งนี้ของผู้วิจัย นอกเหนือไปจากประเด็นที่กล่าวไปแล้วนี้ ประเด็นสำคัญเพิ่มเติมอีกเรื่องหนึ่งที่น่าสนใจคือเรื่องการวัดหรือการประเมินผลการบริหารทรัพยากรบุคคลซึ่งโดยทั่วไปมีลักษณะความเป็นนามธรรมที่ค่อนข้างสูง ยากกว่าการวัดหรือประเมินผลงานด้านอื่น เช่น การประเมินผลการดำเนินงานด้านการเงิน เป็นต้น และได้กลายเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจกล่าวถึงเป็นอย่างมาก ถึงกลับมีคำกล่าวว่า “หากไม่สามารถวัดผลการบริหารทรัพยากรบุคคลได้ ก็ไม่สามารถบริหารทรัพยากรบุคคลให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อองค์การได้” (Ulrich, 2001)

อย่างไรก็ตาม ตัวแบบหรือแนวทางการศึกษาประสิทธิผลองค์การจากการบริหารทรัพยากรบุคคลที่เด่นชัดและได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในแวดวงวิชาการและการบริหารก็ยังคงมีน้อยอย่างยิ่ง เมื่อเทียบกับตัวแบบหรือแนวทางการศึกษาประสิทธิผลองค์การ ซึ่งเป็นระบบที่ใหญ่กว่า และปรากฎตัวแบบหรือแนวทางการศึกษาที่หลากหลายมากกว่าอย่างเห็นได้ชัด

ความพยายามในการศึกษาหรือการวัดผลการปฏิบัติงานของงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล โดยเฉพาะการวัดผลการปฏิบัติงานในเชิงกลยุทธ์ของฝ่ายที่ทำหน้าที่ด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล มีมาอย่างต่อเนื่องในรอบระยะเวลาราว 3 ทศวรรษที่ผ่านมา งานของ Woodruff (1970) Pyle (1970) Baker (1974) Scarpello and Theek (1989) เป็นหลายตัวอย่างของผลงานวิจัยที่สะท้อนให้เห็นถึงความสนใจของการศึกษาและพัฒนาหลักการบัญชีบริหารทรัพยากรบุคคล (Human Resource Accounting) และบรรดาสูตรต่าง ๆ เพื่อวัดผลที่ได้จากการลงทุนด้านทรัพยากรบุคคล รวมทั้งคุณค่าของทุนมนุษย์ (Value of Human Capital) และนำมาสู่ควาสนใจของการศึกษาทั้งในด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลมากขึ้นเป็นลำดับ องค์การจำนวนมาก มีการตรวจสอบภายในด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล (HR Audits) และประยุกต์ใช้แนวคิดการบริหารทรัพยากรบุคคลแบบสมดุล บนพื้นฐานของ Balance Scorecard กับการวัดผลการปฏิบัติงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล (Norton and Kaplan, 1996) ในขณะที่การสำรวจความพึงพอใจในงาน (Job Satisfaction) หรือการสำรวจความผูกพันของบุคลากรในองค์การ ได้กลายมาเป็นเรื่องที่เป็นปรกติขององค์การน้อยใหญ่ พร้อมกับมีการพัฒนาดัชนีชี้วัดทุนมนุษย์ เช่น Watson Wyatt Human Capital Index หรือการพัฒนาเครื่องมือบ่งชี้ประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคลจากกิจกรรมที่เจาะจงของการบริหารทรัพยากรบุคคล เช่น อัตราการลาออกของพนักงาน ยอดขายต่อจำนวนบุคลากร การลดต้นทุน และการวัดความพึงพอใจของลูกค้าที่มารับบริการหรือซื้อสินค้าที่องค์การจัดจำหน่าย (Boudreau, 2002) แต่สิ่งที่น่าสนใจมากกว่าที่ Cabrera and Cabrera (2003) และ Jamrog and Overholt (2005) นำเสนอไว้ก็คือ เราจะรู้ผลกระทบของการปฏิบัติงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีต่อการบรรลุเป้าหมายขององค์การได้อย่างไร และเมื่อเราต่างยอมรับกันว่าเราสามทรถใช้วิธีการวัดประสิทธิผลองค์การเพื่อดูว่าองค์การปฏิบัติงานให้เกิดผลตามเป้าหมาย ตามพันธกิจเชิงกลยุทธ์ที่ฝ่ายบริหารวางไว้ เราก็จำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจว่า การบริหารทรัพยากรบุคคลมีผลกระทบต่อประสิทธิผลองค์การมากน้อยเพียงใด และจะใช้แนวทางการศึกษาอย่างไรเพื่อมุ่งค้นหาคำตอบเช่นนั้น ทั้งนี้ Jamrog and Overholt (2005) ได้เสนอแนวคิดไว้ว่า หากประสิทธิผลองค์การเป็นเรื่องของการวัดความสำเร็จในการปฏิบัติงานตามบรรดาพันธกิจหรือภารกิจผ่านกลยุทธ์หลักขององค์การ (Corporate Core Strategies) โดยยอมรับเอาบทบาทของการเป็นพันธมิตรทางธุรกิจของฝ่ายบริหารทรัพยากรบุคคลแล้ว ก็เป็นเรื่องที่พึงให้ความสำคัญกับการศึกษาวิจัยที่เน้นการวัดผลกระทบของงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีต่อประสิทธิผลองค์การ การตัดสินใจ และกำหนดลำดับความสำคัญกลยุทธ์ที่ใช้เพื่อให้เกิดประสิทธิผลองค์การ

ผู้เขียนมีความเชื่อเช่นเดียวกับ Jamrog and Overholt ที่เคยเสนอไว้ว่า งานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล มีผลกระทบต่อประสิทธิผลองค์การ และนำมาสู่สิ่งที่น่าสนใจทั้งในลักษณะของการศึกษาเพื่อแสวงหาตัวแบบหรือแนวทางการศึกษาที่เหมาะสมในการประเมินประสิทธิผลองค์การจากการบริหารทรัพยากรบุคคล รวมทั้งการศึกษาปัจจัยต่าง ๆ หรือพหุปัจจัยที่ส่งผลหรือมีอิทธิพลต่อการมีประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคลต่อไป

ในระบบการบริหารราชการของประเทศไทย ได้ปรากฎความสนใจในการประเมินหรือวัดผลการบริหารทรัพยากรบุคคลอย่างเด่นชัดในรอบปลายปีที่ผ่านมา การดำเนินการดังกล่าวนี้ เป็นไปโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อที่จะช่วยให้องค์การทราบว่าจะใช้กำลังคนที่มีอยู่อย่างไรให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลจากการปฏิบัติงาน มีความคุ้มต่าต่อทั้งองค์การและสังคม ช่วยให้องค์การบรรลุพันธกิจและเป้าหมายที่กำหนดไว้ ดังตัวอย่างของหน่วยงานภาครัฐไทยที่ได้ริเริ่มนำเอาระบบการประเมินการบริหารทรัพยากรบุคคลแบบสมดุลจากหลักการ Human Capital Scorecard เข้ามาใช้ในโครงสร้างการบริหารทรัพยากรบุคคลทั้งระบบ (Human Resource Architecture) อันเป็นการเชื่อมโยงผลการปฏิบัติงานของแต่ละบุคคล เข้ากับยุทธศาสตร์การบริหารงานขององค์การและหน่วยงานในระดับรองลงมา ก็ดูเหมือนจะเป็นด้านหนึ่งที่ในแวดวงวิชาการและการบริหารได้ให้ความสนใจเป็นอย่างมากในช่วงเวลาที่ผ่านมา โดยมิได้ให้ความสำคัญมากนักกับการสรรหาหรือการพัฒนาเครื่องมือเพื่อมาใช้ในการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคลอย่างเจาะจง จากการทบทวนวรรณกรรมจึงปรากฏงานวิจัยจำนวนมากที่มุ่งศึกษาประสิทธิผลองค์การในภาพกว้างตามตัวแบบของผู้รู้หรือนักวิจัยท่านต่าง ๆ ที่ได้นำเสนอตัวแบบของการประเมินไว้ตามมุมมองที่หลากหลาย รวมไปถึงความก้าวหน้าของการพัฒนาตัวแบบการประเมินประสิทธิภาพองค์การด้วยวิธีการต่าง ๆ เช่น วิธีการ Data Envelopment Analysis ตามแนวคิดของ Wagner and Shimshak (2007) ซึ่งเป็นวิธีการประเมินประสิทธิภาพองค์การโดยคำนึงถึงปัจจัยนำเข้าและปัจจัยด้านผลผลิตที่หลากหลาย และมีตัวแบบของการประเมินที่ได้รับความนิยม เช่น ตัวแบบ CCR ตัวแบบ BCC เป็นต้น โดยมีงานวิจัยที่มุ่งทำการสร้างตัวแบบหรือเกณฑ์การประเมินประสิทธิผลองค์การจากการบริหารทรัพยากรบุคคลที่จำกัดอย่างยิ่ง และยังพบว่า นักวิชาการ นักวิจัย และบรรดาที่ปรึกษาด้านการพัฒนาองค์การ และการบริหารทรัพยากรบุคคลหลากหลายท่าน ต่างได้พยายามพัฒนาวิถีทางที่จะช่วยให้ผู้บริหารสามารถประเมินและให้แนวทางการเพิ่มพูนประสิทธิผลองค์การผ่านกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลมาอย่างต่อเนื่อง และมีนับสำคัญของความก้าวหน้าในองค์ความรู้ในด้านนี้นับจากช่วงต้นทศวรรษปี 1980 ที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น

กล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว การสร้างตัวแบบและศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อประสิทธิผลของการบริหารทรัพยากรบุคคลนี้ ยังนับว่ามีความสนใจไม่มากนักในแวดวงวิชาการไทย และควรได้รับการศึกษาให้กว้างขวางมากขึ้น จากหลายประเด็นดังกล่าวได้นำมาซึ่งสิ่งที่น่าสนใจในเรื่องของการสร้างเครื่องมือประเมินประสิทธิผลองค์การด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลของภาครัฐ จากตัวแบบหรือแนวทางการศึกษาใด ซึ่งหากกันมาให้ความสำคัญกับการศึกษา เชื่อว่าหากได้ทำการวิจัยกันอย่างจริงจัง น่าเชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ในการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีประสิทธิภาพของหน่วยงานภาครัฐ เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ในการบริหารจัดการ สามารถสร้างงานบริหารทรัพยากรบุคคลได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล อันจะมีส่วนช่วยให้คน ได้กลายเป็นสิ่งที่ทรงคุณค่าต่อการพัฒนาทั้งองค์การ และการพัฒนาประเทศในวงกว้างอย่างแท้จริงต่อไป

ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะนำเสนอองค์ความรู้พื้นฐานเรื่องประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพื่อนำเข้าสู่ความเข้าใจในเรื่องประสิทธิผลองคืการตามลำดับ...


บทความนี้เกิดจากการเขียนและส่งขึ้นมาสู่ระบบแบบอัตโนมัติ สมาคมฯไม่รับผิดชอบต่อบทความหรือข้อความใดๆ ทั้งสิ้น เพราะไม่สามารถระบุได้ว่าเป็นความจริงหรือไม่ ผู้อ่านจึงควรใช้วิจารณญาณในการกลั่นกรอง และหากท่านพบเห็นข้อความใดที่ขัดต่อกฎหมายและศีลธรรม หรือทำให้เกิดความเสียหาย หรือละเมิดสิทธิใดๆ กรุณาแจ้งมาที่ ht.ro.apt@ecivres-bew เพื่อทีมงานจะได้ดำเนินการลบออกจากระบบในทันที